«Вестник АТОР» начинает цикл публикаций, посвященных устройству туристического бизнеса различных стран. Первый и второй материалы в этом цикле посвящены США, где работает крайне оригинальная и непривычная для нас система сдержек и противовесов в регулировании туристического бизнеса.
КТО И КАК РЕГУЛИРУЕТ ТУРИЗМ В США НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Начиная с 70-ых годов прошлого века, федеральное правительство Соединенных Штатов проводит политику отмены госконтроля в сфере туризма, в результате чего регулирование деятельности туристических компаний сейчас в основном отдано на усмотрение отдельных штатов.
Так, при том, что туристическая индустрия приносит США сотни миллиардов долларов (прямой вклад туризма в ВВП страны составил почти 500 млрд долларов в 2015 году) и дает работу около 10 млн человек, в Соединенных Штатах сегодня нет центрального правительственного органа, занимающегося регулированием туризма, подобного российскому Федеральному агентству по туризму или министерствам по туризму в иных странах. Федерального лицензирования для турфирм также не существует.
Надзор за исполнением самых общих «правил игры» на туристическом рынке осуществляют Федеральная торговая комиссия, FTC и Министерство транспорта США, DOT.
В целом, федеральное (но именно федеральное) правовое регулирование туризма в США имеет весьма «общий» характер. В целом на отрасль влияют судебные решения (в США применяется прецедентное право), правительственные распоряжения, в том числе акты Госдепартамента), законодательные органы и нормативные акты отдельных ведомств, типа Федеральной авиационной администрации, (FAA) и т. п. Надзор за исполнением этих самых общих «правил игры» на туристическом рынке осуществляют Федеральная торговая комиссия (Federal Trade Commission, FTC) и Министерство транспорта США (U.S. Department of Transportation, DOT).
ПРИМЕРЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Недавние законодательные новеллы в области туризма на федеральном уровне в США касались в основном не ужесточения правил, а создания дополнительных возможностей для стимулирования туристической активности – причем в основном для внутреннего и въездного туризма.
Так, в 2014 г. была принята Программа продвижения фермерских рынков и местных продовольственных товаров (закон § 3005 в Своде федеральных законов), которая дает возможность пользоваться правительственными грантами на сумму до 15 млн. долл. на цели рекламы агротуризма. Фермерские рынки в США теперь могут получать гранты на развитие своего бизнеса и на рекламу для привлечения туристов – «в целях ознакомления с особенностями местной культурной жизни». Такое законодательство является примером реализации Национальной стратегии туризма и путешествий (National Tourism and Travel Strategy), которую разрабатывает... министр торговли.
Федеральные органы США проводят достаточно жесткую и последовательную линию на регулирование авиаотрасли для максимально полной защиты прав туристов
В то же время федеральные органы США проводят достаточно жесткую и последовательную линию на регулирование авиаотрасли для максимально полной защиты прав туристов. Эти вопросы на федеральном уровне находятся в ведении Министерство транспорта (DOT), которому, в частности, подчиняется и Федеральная авиационная администрация (FAA). Министерство следит за тем, чтобы авиакомпании исполняли внутренние правила перевозок.Они довольно жесткие и имеют приоритет (!) над Монреальской конвенцией.
Например, пассажирам в случае утери багажа авиакомпания обязана компенсировать его стоимость вплоть до 3300 долл. за одно место багажа (Монреальская конвенция предполагает лимит в 1750 долл. за место багажа). Причем эти правила относится к авиакомпаниям, которые оперируют как на внутренних, так и на международных рейсах из США.
Новейшие правила также требуют, чтобы те авиакомпании, которые допускают овербукинг, предоставляли пассажирам компенсацию пропорционально задержке. Это две полных стоимости билета (до 650 долл.) в случае коротких задержек, и четыре полных стоимости билета (до 1300 долл.) для более продолжительных задержек. Это правило относится к билетам в одном направлении, а стоимость билетов в оба конца возмещается в 50%-м размере.
В июле в палате представителей Конгресса США будет рассматриваться т.н. «FAA reauthorization bill» - акт, который может изъять полномочия контроля авиационного трафика из ведения федерального правительства и передать их в руки частной корпорации во главе с советом директоров. В данном акте, который, впрочем, еще не прият, прописаны весьма неоднозначные, с точки зрения американского турбизнеса, правила о «минимальном клиентском сервисе» турагентов, продающих авиабилеты.
Турагенты будут должны оформлять возвраты за не использованные пассажирами сервисы при перевозке и сохранять бронь авиабилета без оплаты в течение суток
Так, если акт будет принят, турагенты будут должны оформлять возвраты за не использованные пассажирами сервисы при перевозке, включенные в цену билета (например, провоз багажа, если его нет), сохранять бронь авиабилета без оплаты в течение суток, предоставлять пассажирам полные правила отмены заказа на рейс конкретной авиакомпании и план салона со схемой рассадки, и отвечать на жалобы пассажиров, относящиеся к авиаперевозке. Американские профессиональные туристические ассоциации уже заявили, что данный акт сможет выполнить только 1% турагентств страны, и, учитывая официально узаконенный лоббизм в США, акт может не пройти в Конгрессе. Тем не менее, это еще одна попытка федеральных властей США ввести хоть какое-то общее регулирование.
НОРМЫ ПРАВА ОТДЕЛЬНЫХ ШТАТОВ
Именно законодательство штатов имеет приоритетное значение для туристического бизнеса. Большинство штатов имеют свое собственное законодательство в сфере туризма, иногда абсолютно непохожее на законы других штатов. Источником нормативных правовых актов могут быть решения суда данного штата (опять же – прецедентное право!), местного Министерства туризма, Министерства торговли, генерального прокурора штата, госсекретаря, Управления по лицензированию бизнеса, Управления по делам потребителей, Совета по туризму, губернатора, мэров, и даже Министерства сельского хозяйства (во Флориде).
Практически все штаты требуют полного раскрытия в документах названия компании-поставщика каждой туристической услуги и постатейного отчета о стоимости каждой из составляющих турпакета
Общие нормативные акты в отдельных штатов в основном регулируют рекламу в сфере туризма – с особым упором на случаи предоставления туристам неверных (или "могущих быть неверно интерпретированных") данных о туре и его составляющих.
Специальные же нормативные акты штатов довольно детально регулируют договорные отношения туриста и туркомпании. Практически все штаты требуют полного раскрытия в документах названия компании-поставщика туристической услуги, местоположения ее офиса или штаб-квартиры, общей суммы, представленной к оплате и постатейной разбивки этой суммы, детального описания условий отмены контракта, а также порядка возврата средств.
ШТАТЫ И ЗАКОНЫ «ПРОДАВЦОВ ПУТЕШЕСТВИЙ»
Туристические фирмы лицензируются и наиболее жестко регулируются в 11 штатах США: Калифорния, Флорида, Иллинойс, Айова, Миннесота, Миссури, Нью-Йорк, Невада, Вирджиния, Гавайи и Вашингтон. Эти штаты имеют довольно запутанные системы нормативных актов, более высокие налоговые ставки для турфирм, а также более суровые штрафы в случае нарушения правил в каждом из штатов.
Совокупность законодательных и нормативных актов актов, используемых в этих штатах для регулирования туристической индустрии, известна под названием «законов о продавцах путешествий» («seller of travel» laws). Соответственно, эти штаты часто называют штатами «продавцов путешествий» («seller of travel» states).
Турфирмы лицензируются и наиболее жестко регулируются в 11 штатах: Калифорния, Флорида, Иллинойс, Айова, Миннесота, Миссури, Нью-Йорк, Невада, Вирджиния, Гавайи и Вашингтон
В штатах «продавцов путешествий» под действие законов подпадают как те туркомпании, которые предлагают собственные сервисы для путешественников, так и посредники (турагентства), которые торгуют чужим турпродуктом.
Туроператоры (tour operators) отдельно упомянуты в законах и подпадают под действие «законов о путешествиях» в четырех из 11 штатах – в Калифорнии, Флориде, Иллинойсе и на Гавайях и для них прописаны свои правила. На Гавайях, в связи со спецификой туризма в этом островном штате, введено и особое понятие «charter tour operator» ("чартерный туроператор"). Но в других штатах из списка туроператоры также подпадают под действие законов, хотя и прямо так не называются (они могут именоваться travel broker, travel promouter, travel agent, однако раскрытие этих понятий в законах так или иначе подразумевает и туроператорскую деятельность в том числе, хотя и в неявном виде).
РЕГИСТРАЦИЯ И РЕЕСТРЫ
Две основные вещи, которые требуют большинство штатов «продавцов путешествий» от туркомпании для легального ведения бизнеса в конкретном штате – это уплата «регистрационного сбора» и наличие финансовых гарантий.
Важно понимать, что регистрационный сбор взимается за то, что компания состоит в соответствующем реестре штата под определенным номером и указывает его во всей своей документации, рекламных материалах и пр. для подтверждения туристам легальности и ответственности своего бизнеса в конкретном штате. Регистрационный сбор взимается ежегодно, его размеры - от 25 до 300 долларов в зависимости от штата. Отметим, что ряд штатов (причем самых "туристических" - Гавайи, Флорида, Вашингтон и т.п. - взимает регистрационный сбор как с местных туроператоров и агенств, так и с расположенных вне штата - в случае если они продают что-либо на территории штата или с участием юрлиц на территории штата.
Обязательной регистрации с уплатой сбора требуют восемь штатов – Калифорния, Флорида, Айова, Миннесота, Невада, Вирджиния, Миссури, Гавайи и Вашингтон.
Регистрационный сбор взимается за то, что компания состоит в соответствующем реестре штата под определенным номером и указывает его во всей своей документации, рекламных материалах для туристов
В оставшихся штатах из списка «штатов продавцов путешествий» нет четкой системы обязательной регистрации (с реестром турфирм и уплатой сбора), но от туркомпаний в них требуют соответствия другим местным правилам – наличия лицензии, оплаты соответствующих сборов в муниципалитете и\или на уровне правительства штата, в котором ведется бизнес и т.п.
Для этих штатов характерно наличие довольно жесткого специфического регулирования таких вопросов, как отмена тура, возврат средств, защита прав туриста в случае наличия претензий к турфирме, полнота раскрытия туристу всей информации о туре (вплоть до постатейного перечисления расходов компании на отель, трансфер, перевозку и т.п.).
ФИНАНСОВЫЕ ГАРАНТИИ
В «регистрационных» штатах законы, как правило требуют от туристической фирмы и еще наличия какого-либо вида финансовых гарантий для ведения бизнеса. Это может быть взнос в специальный фонд, договор поручительства (поручительская облигация), гарантийное письмо от банка, наличие страхового депозита и пр. Фингарантии в том или ином виде нужны во Флориде, Калифорнии, Неваде, Вирджинии, Вашингтоне и на Гавайях. Размеры фингарантий - от 10 до 100 тыс. долларов США (как правило это 50 тыс. долл.) - в зависимости от штата и вида деятельности. Самые большие суммы фингарантий – у travel clubs (тайм-шеринговых компаний).
В некоторых из штатов, требующих фингарантий, есть и обязательное условие перечисления поступивших от клиента средств на особый трастовый (доверительный) счет в банке, с ограниченными правами их изъятия. Эти средства используются, например, для того, чтобы вернуть денежные средства клиенту до того, как туроператору их возместит поставщик не оказанной услуги.
В некоторых штатах есть и обязательное условие перечисления поступивших от туриста средств на трастовый (доверительный) или escrow-счет в банке, с ограниченными правами их изъятия
Это своеобразная система escrow (защиты покупателя), хорошо знакомая россиянам, например, по онлайн-маркетплейсам AliExpress или eBay. Деньги с такого счета не перечисляются продавцу до финала сделки, исполнения всех обязательств и отсутствия претензий со стороны покупателя – в данном случае туриста, а содержатся на специальном счету у третьей стороны.
Характерно, что в некоторых штатах (Калифорния, Флорида) предоставлять финансовые гарантии и\или перечислять средства на esrow-счета необязательно, если туристическая компания является членом профессиональных ассоциаций, таких, как USTOA (Ассоциация туроператоров США), или ARC (Корпорация взаиморасчётов и отчетности авиакомпаний) в течение определенного количества лет.
В ряде штатов не надо предоставлять фингарантии, если фирма ведет свою деятельность свыше нескольких лет на территории штата, если компания застрахована на случай непредвиденных обстоятельств, включая банкротство, на сумму от 1 миллиона долларов. От штата к штату варьируются и конкретные условия фингарантий, в каждом штате "продавцов путешествий" существует своя особая система дополнительных сборов и налогов с турфирм.
ДРУГИЕ ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИЗМА В США
Интересно, что многие штаты требуют, чтобы потребителю при покупке тура выдавались бланки исковых \ претензионных заявлений. После заполнения, такие бланки можно послать в соответствующее государственное учреждение в случае неплатежеспособности продавца или поставщика туристических услуг или же их неспособности предоставить услуги. Это, по мнению законодателя, должно сэкономить деньги потребителя на привлечение юристов для составления такого заявления.
Особое внимание в законодательстве отдельных штатов уделяется авиа- и железнодорожным билетам, приобретаемым в составе тура или отдельно. По законам большинства штатов, такие билеты должны быть доставлены туристу за некоторое минимальное число дней до поездки. Доставить билеты туристу «в аэропорт», как это иногда практикуется в России, там не получится.
Многие штаты также требуют, чтобы потребителю при покупке тура выдавались бланки исковых\претензионных заявлений - это экономит деньги туриста на юристов
В законодательстве отдельных штатов прописано, что если «продавец путешествий» отменяет (не может выполнить) какие-либо услуги (транспортные, размещение в отеле и пр.), он должен безусловно и без комиссий вернуть клиенту все средства в течение 30 дней с момента отмены. А если полученные средства еще не были перечислены поставщику услуги (туроператору, отелю, авиакомпании) – в течение 14 дней, если только турист не согласится на замену отдельных услуг или тура целиком.
В некоторых из штатов "продавцов путешествий" регламентируется даже размеры (ширина и высота) рекламных буклетов и листовок, которые могут лежать в офисе туристической фирмы или раздаваться туристам.
Покупка существующих туристических агентств или туристических компаний в различных штатах возможна, хотя их переход в собственность других лиц может лишить соответствующие лицензии законной силы и «перезагрузить» даты освобождения от выполнения условий по грантам и членству в ассоциациях.
Сам список «штатов продавцов путешествий» может меняться: в 2005 году их было существенно больше, чем сейчас. Может меняться и само законодательство – «регистрационные» штаты могут отменять эти правила, и наоборот. В связи с такой волатильностью, туристическое законодательство на уровне штатов следует периодически проверять на наличие изменений.
Для иллюстрации разберем примеры туристических регулятивных требований в некоторых штатах «продавцов-путешествий».
НЕВАДА
Штат Невада очень популярен для образования компаний с ограниченной ответственностью (LLC) в сфере туризма. В этом штате нет ни подоходного налога на уровне штата, ни учреждений, сообщающих налоговые данные в Налоговое управление (IRS) США. Компании, образованные в Неваде, пользуются дополнительными выгодами от повышенного уровня конфиденциальности и отсутствия ограничений на физическое местоположение бизнеса. В свое время Невада временно приостановила действие «законов о продавцах путешествий» на шесть лет, а затем, в 2015 г., и вовсе их аннулировала.
Туроператоры должны будут иметь поручительскую облигацию (surety bond) от местной уполномоченной компании на 10000 долл., а туристические агентства - на 50000 долл.
Тем не менее, с 1 июля 2017 г. ситуация должна измениться снова. С первого июля «продавцы путешествий» в Неваде должны регистрироваться в государственном учреждении и платить ежегодный регистрационный сбор в размере 25 долларов. Туроператоры должны будут иметь поручительскую облигацию (surety bond) от местной уполномоченной компании на 10000 долл., а туристические агентства - поручительские облигации на 50000 долл. Такая уполномоченная компания в Неваде будет эмитировать поручительские облигации на 50000 долл. за ежегодные взносы размером 500 долл. В дополнение к этому, туристические агентства будут делать взносы в фонд защиты потребителей.
ВАШИНГТОН
Штат Вашингтон также требует от «продавцов путешествий» наличия поручительской облигации (договора поручительства) размером от 10000 до 50000 долл., действительность которой надо ежегодно подтверждать. Все средства, которые туристическая компания получает от клиента, она должна перечислять на специальные трастовые (escrow) счета в уполномоченной финансовой компании штата, с ограничениями на изъятие этих средств до полного выполнения обязательств перед клиентом.
Полностью прозрачные финансовые отчеты туркомпании должны представлять начальнику Управления лицензирования (Director of licensing) штата. Он, в свою очередь, индивидуально устанавливает размеры регистрационных сборов. Если турфирма не соблюдает правила штата, то у нее могут отозвать лицензию, а также наложить штраф в размере 500 долл. за отсутствие регистрации и дополнительно по 2000 долл. за каждую транзакцию. Соответствующие нормативные акты можно найти здесь.
Помимо всех прочих правил, штат Вашингтон облагает налогами и те турфирмы, чьи головные офисы расположены за пределами штата. Происходит это в зависимости от их оборотов. Если туркомпания платит сотрудникам в штате Вашингтон (доп.офис, промоутеры, юристы, водители и пр.) более 50000 долларов в год. или если общая сумма ее продаж в штате выше 250000 долл. в год, она облагается (помимо прочих налогов своего штата и федеральных) еще и налогом штата Вашингтон.
КАЛИФОРНИЯ
В Калифорнии, которая в 2015 г. приняла 134 миллиона туристов, власти последовательно проводят политику «защиты от массового туризма». Для компенсации негативных последствий туризма, штат учредил многочисленные законы и нормативные акты в сфере путешествий и туризма – больше, чем любой другой штат США.
Компании, которые желают организовывать туры или продавать любой вид путешествий в Калифорнии, должны стать членами программы «продавцов путешествий» (seller of travel program). Это реестр туроператоров и турагентств штата. Номер в реестре должен быть указан на всех материалах туркомпании, чтобы потребитель мог проверить легальность и ответственность бизнеса.
Все полученные от клиентов средства должны помещаться на специальный трастовый escrow-счет. Исключения здесь делаются только для членов USTOA (Ассоциации Туроператоров США)
В соответствии с этим, каждая фирма, имеющая отношение к туризму, должна подавать заявление на получение статуса «продавца путешествий» и платить ежегодный регистрационный сбор за присутствие в реестре в размере 100 долл. за одно место ведения коммерческой деятельности (офис, доп.офис, пункт продаж, стойка в аэропорту и пр.). Но это не все – турфирмам надо также ежегодно вносить по 330 долл. за каждое место ведения бизнеса в Фонд возмещения ущерба для потребителей туристических услуг (Travel Consumer Restitution Fund).
Все полученные от клиентов средства должны помещаться на специальный трастовый escrow-счет с ограничениями для компании на снятие средств клиента. Исключения здесь делаются только для членов USTOA(Ассоциации Туроператоров США).
Неисполнение требований «законов о путешествиях» в Калифорнии может привести к большим штрафам и уголовному преследованию со стороны Генеральной прокуратуры штата, которая обладает такой юрисдикцией на основании раздела 17550 Делового и профессионального кодекса Калифорнии.
ФЛОРИДА
В 2015 г. Флорида приняла почти 70 миллионов туристов, число которых продолжает непрерывно расти. Город Орландо - одно из наиболее популярных направлений туризма в мире из-за наличия в нем парка Disney World и связанных с ним тематических парков, привлекающих огромные массы туристов круглый год. Вместе с тем, Флорида характеризуется большим числом ограничений на ведение туристического бизнеса.
Для того, чтобы продавать туры, компаниям требуется иметь местную поручительскую облигацию либо внести исполнительский залог на сумму 50000 долл.
Прежде, чем дать разрешение на рекламу любых туристических услуг во Флориде, штат требует регистрации. Власти штата требуют сбор в размере 100 долл. за рассмотрение заявления о регистрации, сбор в размере 300 долл. для Министерства сельского хозяйства Флориды за регистрацию в качестве «продавца путешествий». Если туркомпания имеет дело со странами, которые, по мнению Госдепартамента США спонсируют терроризм, то сумма ежегодного регистрационного сбора возрастает до 2500 долл.
Для того, чтобы продавать туры компаниям (туроператорам и турагентам в равной степени) требуется иметь местную поручительскую облигацию либо внести исполнительский залог на сумму 50000 долл.
А ЧТО С ОСТАЛЬНЫМИ ШТАТАМИ?
Как уже говорилось, другие штаты США могут вводить или от менять свои собственные «законы о путешествиях» - и это происходит довольно часто. Избежать выплат регистрационных сборов и получения фингарантий крупным турфирмам, как правило, не получится – просто потому, например, что без регистрации в «штатах продавцов путешествий» возможности работы там будут затруднены. Тем более, что ряд штатов требует регистрации всех туркомпаний, работающих с их отелями и курортами, независимо от расположения их офиса (например, Флорида). Обратите внимание, что «штаты продавцов путешествий» - это самые «туристические» штаты США: Флорида, Калифорния и пр.
Наконец, несмотря на то, что в США нет никакого отдельного лицензирования деятельности турфирм на федеральном уровне, в любом случае турагенству или туроператору в штате, не входящем в список 11 штатов "продавцов путешествий", понадобится общая лицензия штата или муниципалитета на ведение бизнеса как такового.
Есть и еще один важный нюанс. В США нет обязательного страхования туристов, это всегда остается на усмотрение потребителя. Однако в подавляющем большинстве случаев,страховка путешествующего покупается именно у продавца тура. Продажа страховок очень важна для туристических компаний США, т. к. при в целом низкой маржинальности она обеспечивает дополнительный комиссионный доход. Но для продажи туристических страховок практически все штаты США требуют обязательного лицензирования компании. А это, в свою очередь, требует регистрации в учреждениях штатов и уплаты ежегодных регистрационных сборов.
Для продажи страховок для путешественников практически все штаты США требуют обязательного лицензирования и регистрации компании компании с уплатой сборов.
В каждом штате есть свои интересные культурные, исторические, природные, и даже промышленные достопримечательности. Некоторые из них уникально подходят для развития растущих областей туризма. Иногда штат становится привлекательным для киноиндустрии, путешественников и т.д., и предлагает стимулы для местных компаний. Такие стимулы обычно выражаются в виде снижения налоговых ставок. Управление экономического развития штата обычно предлагает ссуды или налоговые льготы предприятиям малого бизнеса и фирмам, которые обещают построить отели или туристические объекты, которые привлекут рабочие места в малонаселенные округа.
Техас, который в 2015 г. принял огромное количество туристов (87 миллионов), в настоящее время не имеет законов о «продавцах путешествий». Управление экономического развития Техас остро заинтересовано в привлечении нового бизнеса и предлагает множество стимулов на своем веб-сайте.
Некоторые штаты предлагают покрытие инвестиционных затрат для местных НКО и фирм, обслуживающих нужды местных сообществ. Штат может предоставлять средства для использования земли, зданий, транспортных средств, и т. д., которые, при всем этом, часто остаются в собственности штата, и позволяет организациям использовать эти ресурсы на основе политических решений или же целевых заявок на гранты.
Но бывают и примеры неудачных инвестиций штатов в туризм. Так, штат Нью-Мексико в свое время заинтересовался идеей сэра Ричарда Брэнсона о космических полетах и построил Космодром Америка (Spaceport America) для "космического туризма". Строительство этого ультрасовременного объекта обошлось штату в 209 миллионов долл., к чему следует добавить огромные ежегодные расходы на его обслуживание, финансируемые налогоплательщиками. Сегодня же космодром пустует в ожидании выполнения обещания компании Virgin Galactic o запуске пассажиров в космос.... к 2011 году.
В одном из следующих выпусков "Вестника АТОР" читайте об одной из важных составляющих туристического рынка США – профессиональных ассоциациях, которые в условиях жесткого надзора отдельных штатов и нечеткого федерального регулирования играют важную роль.
Кристиан фон Юне (Christian von Huene), специально для "Вестника АТОР", Нью Мексико, Альбукерке
